虽然《水污染防治法》第26条规定：国家确定的重要江河、湖泊流域的水资源保护工作机构负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况，并将监测结果及时报国务院环境保护主管部门和国务院水行政主管部门。

一方面，我们固然要看到宪法的实效性问题，但中国宪法在实践中的失语，不单是宪法文本的内容出了问题，更多恐怕是一种宪法适用制度上的缺失，通过认定实证宪法的内容在中国不具实效性，而得出要通过隐蔽的宪法取代成文宪法的做法，在推理逻辑上显然存在问题。[16]法社会学的视角在于对现实进行描述并分离出其中的因果关系，从而对实证法或者对法的适用产生指导作用。

在关于规范宪法的界定上，林氏提到了从宪法规范向‘规范宪法的升华，[58]将规范宪法视为宪法规范的一种理想形态，[59]从而试图赋予规范宪法一种规范性，即价值层面的的应然含义。5．国家法/宪法与政治的关系毫无疑问宪法与政治的关系非常密切，而甚至可以说，宪法的对象就是政治，但这并不意味着宪法就是政治、宪法学就是政治学，也并不意味着要用政治利益来评判宪法，毋宁说任何政治事件均应通过国家法或者说宪法加以评判。因此，宪法规范力的维持也要取决于宪法的文本所具有的包容性，宪法文本内涵的各种趋向的原则越广泛，越是多元化，则宪法的规范力越易实现。[81] 关于规范程式（Normprogramm），参见前引53，F. Müller, R. Christensen书，第193页下。【注释】[1] 参见韩大元，迈向专业化的中国宪法学——以2006年发表的部分宪法学学术论文的分析为例，《中国法学》2007年第1期。

[17]法社会学将事实中的利益或者目的作为实证法的评价基础，不可避免会带有某种任意性并损及法学的独立性，因此在考夫曼看来，法社会学的缺陷不是在于对社会事实的探究，而是试图取代法教义学的位置，通过规范之外的事实（利益、目的）去取代实证法规范。在《宪法学说》中，最重要的区分莫过于绝对的宪法概念和相对的宪法律概念，[35]其中绝对的宪法可在两方面加以理解，或者是凯尔森意义上的封闭的规范体系，是一个存在于理念的统一，或者是一个具体的生存意义上的统一，意味着政治统一和秩序的全部状态，[36]而施米特所取向的明显是后者。中国的各级人大代表基本上是兼职的，来自各行各业，从代表性上看没有问题，但从审议性上看问题极大。

中国立法权的规范化因而需要双管齐下，需要同时强调代表责任和公民责任，需要从制度安排上实现代表制和非代表制的参与民主制的结构化均衡。这标志着改革三十年以来伴随经济市场化的立法运动基本结束。人民为了自由和理性治理需要委任代表，但人民为了始终作为主权者与合格公民则需要保持一定的政治主动性和参与性。4、地方立法权的规范化宪法和立法法上关于地方立法权的规定存在范围不明确、标准不统一的缺陷，地方尽管可能存在巨大的立法权空间，但其边界和可靠的法律预期是不明确的，于是就存在中央与地方的多样化、复杂化的政策协调过程。

（4）对具体法律问题及其方案进行初步的宣传与教育，有利于后续的法律执行。人大代表的专职化涉及到诸多体制性的问题，比如代表与委员的职业权力冲突牵涉到人大制度改革的方向到底是强化常委会还是强化代表的代议职能的问题，比如代表专职化之后代表与行政官员的身份分离问题，比如专职代表的工资与福利待遇的配置问题，比如专职代表与选民的关系问题以及由此可能引发的选举与弹劾的一连串问题，这些问题都是我们在讨论中国立法权规范化问题上无法回避的重大问题。

程序问题与立法民主性的质量息息相关，因而应该成为立法权规范化改革的重点之一。作为公民，我们不仅需要关注选举代表的权利，也要关注自身作为共和国一分子的公民德性和参与责任。如果选民怠于行使选举、监督、建议和参与的政治权利，立法权规范化就缺失了最为根本的动力源泉和正当性根基。该条第一款规定了人民主权原则，这是中华人民共和国的根本政治原则，可以说，一切违背人民主权原则的制度形式都不具有宪法上的合法性。

来源: 《中国法律》2012年第5期 进入 田飞龙 的专栏 进入专题： 人大制度 。在这一制度创新过程中，地方党委与政府的政治宽容以及部分人大代表的积极探索就成为这一改革可否推进的关键性因素。同时，这种规范化建构还可以大大促进地方民主的发展，有利于各级代表和选民在各自范围内充实民主权利，养成民主习惯，获得民主训练。所谓程序化，即对于《立法法》已经建立的公民申请审查程序，应着重按照审查程序的基本要素加以改造和完善，其要点在于明确赋予公民建议人以程序当事人资格，明确规定审查的期限，对于审查程序和相关审查信息除合法的保密需要之外应向社会公开。

通过2003年孙志刚案和2009年唐福珍案中法学公民的上书遭遇来看，所谓的公民审查建议制度也仅仅是建议而已。因此，加强和改善人大职能的首要问题应该就是代表专职化的问题，其要害在于为代表提供时间上和利益关联上的独立性，这是最为基本的保障。

1、立法权主体的规范化这主要涉及中国的议会结构问题。然而，立法成果只是结果意义上的数量成就，立法权本身的规范化建构从我们所观察与分析的现实状况来看还不尽如人意。

二、程序与机制：中国立法权规范化的改革设想2011年两会期间，吴邦国委员长宣布中国特色社会主义法律体系已经建成。严格而言，全国人大的代表更接近国外众议院的代表，全国人大常委会成员及全国政协委员的精英色彩使其更加接近参议院议员的角色，故长期来看，在全国人大代议职能逐步加强的条件下，也可以考虑将全国人大常委会和全国政协合并构成具有参议院性质的代议机构。不过，罗马不是一天建成的，立法权主体及其成员到底如何还必须归责于每一个叫做公民的选民。实践中，中国的人大代表经常被指怠于履责、脱离选民、缺乏提案或提案质量不高、官员代表比例过高等。一、代表性的内在品质：代表专职化问题人大代表的选举制度解决的是代表的民主合法性问题，而人大代表的专职化试图解决的是代表的代议职能优化的问题。这些事件和讨论都与中国人大制度的代表性及其负载的立法权如何规范建构有关，都涉及到代表与人民之现代法权关系的安排问题。

（2）全国政协在1949—1954年间代行过全国人大的职权，之后作为参政议政机构发挥作用，类似于国外两院制中的参议院。审议程序的全体化，包括引入全体会议的立法听证制度，这非常关键。

中国一院制的不纯粹性本身就构成了立法权主体规范化的理由。这是代表法自1992年制定以来首次修改，不过，立法者似乎是针对代表专职化的呼声而做出反方向的规定，即增加规定代表不得设个人工作室以及代表不脱离各自生产与工作岗位。

这需要对中国宪法总纲第二条作出解释。（5）通过政治过程的直接参与感赋予公众一定的政治成就感，增进公众对于国家法律的认同。

既然代表法并未明确排除代表工作室的实践形式，就表明立法者在该问题上还留有实践与探索的余地。至于审议程序，主要问题在于分团审议的问题，这不利于体现全国人大作为代议机构的整体性，而且全国性立法所涉及的绝对不是一两个部门或代表团的利益，而是整体利益，故应该通过议事规则的改革实现法律案审议的全体化。如果等到表决环节才举行全体会议，审议的必要性和可能性就基本上被排除了。在当代中国的政治景观中,每逢新一轮基层人大代表换届选举，官方、媒体、积极公民皆会以各自角色与诉求竞逐其中，在法律所开放出来的有限的直选空间（县、乡两级代表）中展开控制、辩论和参与的政治游戏。

下面就中国立法权规范化建构方面的若干程序与机制问题进行简要梳理，并提出相应的制度化建议。二是指向政体条款、具有程序意义的人大代表制。

就在该部法律修改讨论期间，四川德阳罗江县的两个镇试行代表专职化改革，主要形式就是设立专职人大代表工作室，直接在规定时间内接待选民来访，集中听取和收集民意，而对专职代表的基本保障是：享受正科级待遇，生活补助和调研经费，均将纳入县人大的财政预算体系。提案程序的主要问题是缺乏统一平等的提案处理程序、代表作为立法权正当主体的作用遭到压制、提案权基本上被其他国家机关垄断。

当然，中国立法权规范化的问题绝不止于上述方面。这样，在中国的宪法生活中，代表与人民就处于一种不完全代表性的状态，人民在法律保障之下具有一定的参政议政的权利和机会。

人大代表的专职化问题在2010年关于代表法修改的讨论中成为一大热点。目前正在进行了个税法修改也具有类似的特征。当然，由于缺乏配套改革的支撑，某些专职化的先行者也遇到了诸多困惑，比如工作室接访的信访化问题、专职代表的实际权力与问题的解决能力等。从比较的视角来看，尽管代议制成为了西方民主的主流模式，但也带来了代表风险和政治冷漠的政治代价，以致于可能堕落为王绍光教授所谓的选主制。

尽管有学者表示，某些重要的部门法仍然需要制定，但就体系结构而言，中国法律的完备性已经大大提高。在最近几年的全国人大（常委会）的立法程序中，开门立法的典型包括：《物权法》、《劳动合同法》和《就业促进法》，这些法律的公开征求意见得到了全国民众的积极响应，相关意见往往成千上万，形成某种天下公议的格局。

这样一种非代表制的参与民主制具有人民主权的原型意味，但不是制宪权意义上的人民的整体出场，而是宪（法）定权意义上的有序参与，在实践中通常表现为公民依据法律对国家权力过程的参与权和公民在社会领域中的自治权。这是转型中国面临的现代性政治的核心问题之一。

然而，内部审查又普遍存在动力不足、程序不公开、法律标准不明确等制度性缺陷，难以发挥制度预期功能，难以推进法制统一和增进公民对国家与宪法的认同。这种立法公开性的制度建构具有明确的宪法依据。